《中华人民共和国公路法》解读

  第一条 为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法。

  一、加强公路的建设。公路是国民经济重要的基础设施。与航空、铁路和水路等其他主要运输方式相比，公路运输能够直接提供“门到门”的运输服务，因而显得更方便，在各种运输方式中始终占有无法替代的重要位置。据1996年底的统计，全国公路运输所承担的客、货运输量分别占全社会运输总量的90.1％和76．5％，公路运输已成为中国综合运输体系中的重要组成部分，其通达深度和广度，是其他运输方式所不能够比拟的。综观国际国内经济发展史，可以说，经济的发展，离不开公路的发展；经济发达的国家和地区，其公路网也必然发达。

  二、加强对公路的管理。充分的发挥公路设施在经济建设、国防建设和人民生活中的作用，一是要加强公路建设，二是要加强对公路的管理。对已建成公路的管理，主要是两个方面：一是对公路的养护管理，保持公路处在良好的技术状态；二是对公路的保护，即公路的路政管理，防止公路及公路附属设施受到人为的破坏和损坏，保障公路的安全与畅通。

  三、促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设事业和人民生活的需要。这是该法的间接立法目的。法律作为上层建筑的组成部分，是为经济基础服务，为促进生产力发展服务的。制定公路法，用法律手段加强公路的建设和管理，其最终目的是要促进公路事业的发展，解决长期以来存在的因公路发展滞后而制约整个经济发展水平的被动局面，以适应社会主义现代化建设事业的发展和人民生活水平提升对公路基础设施的需求。这一立法目的贯穿于《公路法》的全篇，体现在《公路法》的各条具体规定之中。

  第二条 在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本法。

  法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《公路法》作为我国最高权力机关的常设机构--全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。

  2．本法适用于与公路事业有关的各项活动，为公路的规划、建设、养护、经营、使用和路政管理等每个方面确立了一定要遵守的行为准则。违反本法规定的行为，将受到法律的追究。

  另外，这里还需要说明的是，“公路”一词，就其内涵上讲，是指能够通行汽车的公共道路。但从我国真实的情况看，在公共道路中，作为主要供城市公共交通使用的城市道路部分，不属于交通主管部门主管，而是属于建设行政主任部门主管的。为了在实际在做的工作中加以区分，我们一般所称“公路”，是指城市道路以外的公共道路。国务院曾经先后发布的《公路管理条例》和《城市道路管理条例》两个行政法规，就是分别适用于两种不同的公共道路的。《公路法》虽然未对本法所称公路的内涵加以界定，但其适合使用的范围显然是我们一般所称的公路，而不包括城市道路在内。

  本法所称的公路，包括作为公路组成部分的公路桥梁、公路隧道和公路渡口在内。

  第三条 公路的发展应当遵循全面规划、合理地布局、确保质量、保障畅通、保护自然环境、建设改造与养护并重的原则。

  1．全面规划。这里讲的“全面规划”，是指对公路路网建设的整体、系统的规划。它包括公路的近期建设和远期发展的规划、各地区公路布局的规划、现有公路的改建规划等。公路路网是由主要供汽车行驶的公共道路（不包括主要作为城市公共交通设施的城市道路）所组成的线面结合的公路运输网络。贯彻路网发展全面规划的原则，要求将全国各级公路的建设，包括国道、省道、县道、乡道的建设，都纳入全国路网建设的统一规划之中，统筹安排，相互衔接。

  2．合理布局。公路布局，是指公路在各个地区的分布。公路在各地区的分布，既要与该地区经济和社会的发展对公路运输量的需求相适应，又要有利于在全国范围内形成合理的公路网络，和国家整个国民经济与社会持续健康发展对公路运输的需求相适应，使有限的公路建设资金能得到合理的使用，不同技术等级的公路在全国范围内四通八达。同时，公路建设的布局还应考虑加强国防、边防建设，加强民族团结，有利于缩小东西部差距的需要。

  3．确保质量。贯彻确保质量的方针，是要求对不同技术等级的公路，都应当严格依照国家规定的技术规范和操作规程进行建设、养护，保证新建公路达到公路工程技术标准对相应技术等级公路的要求，保证已建成的公路经常处在良好的技术状态，不允许偷工减料、降低标准。

  4．保障畅通。公路是为汽车运输服务的设施。保证公路的畅通，才能发挥公路应有的效能，为国民经济与人民生活服务。在公路的建设、养护和管理过程中，都应当围绕保障公路畅通这个目标做好工作。

  5．保护自然环境。保护环境是我国的基本国策，也应当成为公路事业发展中必须认真贯彻的一项根本原则。要结合公路的特点做好保护自然环境工作，特别要注意在公路建设中尽量珍惜土地等自然资源，尽可能节约用地，特别要尽可能少占耕地。

  6．建设改造与养护并重。按照这一原则的要求，在公路发展中，一是要处理好公路建设与改造的关系。这里讲的“建设”，是指建设新的公路；这里讲的“改造”，是指对现有公路以提高技术等级为目的的改建。改造与新建相比，一般具有投资省、占地少、见效快的特点，但新增通行能力往往不如新建。在采用改建的办法基本能够很好的满足新增汽车运输量需求的情况下，应第一先考虑采用改建的办法。二是要处理好建设改造与搞好现有公路养护工作的关系。从我国实践看，特别要注意克服重建设轻养护的做法。在资金的使用上，一定要按照国务院交通主管部门规定的比例，将公路养路费的绝大部分用在公路养护；不得擅自降低养路费用在公路养护的比重，挪作公路建设使用。现有的公路不养护好，坑坑洼洼，通行不畅，而只注重建设新路，是很不经济的做法。

  第四条 各级人民政府应当采取有力措施，扶持、促进公路建设。公路建设应当纳入国民经济与社会持续健康发展计划。

  【释义】本条是关于各级人民政府扶持、促进公路建设的职责和国家鼓励多渠道投资建设公路的方针的规定。

  本条所说的各级人民政府，包括国务院即中央人民政府和省、市、县、乡各级地方人民政府。公路是国民经济的基础设施，对全国和地方经济的发展都起着十分重要的作用。发展公路不只是交通部门的事，也不仅是哪一级政府的事，各级人民政府都应格外的重视公路建设，采取一定的措施扶持、促进公路事业的发展。这是各级人民政府的法定职责。

  公路是资金密集型的基础设施。公路建设，特别是高速公路的建设，需要投入大量的资金，仅仅依靠国家财政的投入，是远远不能够满足国民经济发展和人民生活水平提升对公路发展的需求的。改革开放以来，国家采取多项政策措施，鼓励、引导国内外的经济组织投资公路事业。实践中的做法主要有：（1）依据国家有关规定，由有关地方人民政府或交通主管部门以签订特许权协议的方式，将某段公路的建设权和一定期限内的经营权授予依法设立的公路经营企业（包括国内企业和外商投资企业）。公路经营企业在经营期限内，可以按照确定的条件，向通行该公路的车辆收取通行费，以收回投资并取得回报。经营期限届满，该公路无偿移交给国家。这就是近来国际上不少国家对基础设施建设采取的“BOT”（英文“建设”、“经营”、“移交”的缩写）方式。（2）依照国家相关规定，由有关地方人民政府或交通主管部门将某段已建成的公路的收费权，在一定期限内有偿转让给依法设立的公路经营企业。公路经营企业可以向通行该公路的车辆收取通行费，以收回购买公路收费权的投资并取得回报，直至转让的经营期限届满。转让方取得的公路收费权转让的收入，一定要按照国家规定全部用在公路建设。

  【释义】本条是关于国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫穷的地方发展公路事业的原则性规定。

  加快少数民族地区、边远地区和贫穷的地方经济发展的步伐，帮助这一些地方的群众尽快脱贫致富，逐步缩小地区差距，这是我们党和国家的一项基本政策，是最终实现共同富裕的重要措施，是保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面。“要想富，先修路。”帮助、扶持“老、少、边、穷”地区发展经济，脱贫致富，一个重要的方面是要改变这些地区交通落后的状况，全力发展公路建设。“八五”期间，配合国家“八七”扶贫攻坚计划的实施，“老、少、边、穷”地区的扶贫公路建设得到加强，建成了一批对改善贫穷的地方生存条件、发展当地经济有重要意义的县、乡公路。今后，国家将继续在资金等方面采取有力措施，帮助、扶持“老、少、边、穷”地区公路建设的发展。“老、少、边、穷”地区各级人民政府也应当通过组织民工建勤、以工代赈等方式，加快本地区公路建设，为当地经济发展提供必不可少的交通设施保障。

  第六条 公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。

  新建公路应当符合技术等级的要求。原有不符合最低技术等级要求的等外公路，应当采取一定的措施，逐步改造为符合技术等级要求的公路。

  1．我国公路的行政等级，按其在公路网中的地位，分为国道、省道、县道和乡道四级。

  国道即国家干线公路，是指公路网中具有全国性经济、政治意义的干线公路，包括重要的国际公路，国防公路，连结首都与各省、自治区首府和直辖市的公路，连结各大经济中心、港站枢纽和战略要地的公路。

  省道是指具有全省（自治区、直辖市）经济、政治意义，连结省内中心城市和主要经济区的公路，以及不属于国道的省际间的重要公路。

  县道是指具有全县（旗、县级市）经济、政治意义，连结县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路。

  乡道是指主要为乡（镇）内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。

  将公路划分为不同的行政等级，主要是为了对不一样的等级公路的建设、养护和管理实行分级负责，使各级人民政府及交通主管部门依法在自己职责范围内，做好相关公路的建、养、管等各项工作。

  2．我国公路按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路五个等级。公路技术等级的具体划分办法由交通部规定。在交通部制定发布的《公路工程技术标准》（JTJ01-88）中，对这五个等级公路的技术方面的要求都作了具体规定。

  《公路工程技术标准》对各等级公路技术方面的要求的规定，是根据公路交通量及其使用任务和性质，在科学总结实践经验、尊重客观规律、结合我国真实的情况的基础上，按照经济、合理与保障公路安全、畅通的要求制定的，是公路建设一定要遵循的技术规范。依照本条的规定，在本法施行后，新建和改造的公路都应当达到相应的公路技术等级的要求。考虑到我国公路是在较低水平的基础上发展起来的，由于资金等方面的原因，在我国现有公路总里程中，还有21％左右的公路达不到最低技术等级即四级公路的要求。对这些等外公路，我们不可能在本法施行之日都能将其加以改造达到规定的技术等级。因此在《公路法》适合使用的范围内，还必须包括这部分现有的等外公路。同时又应该依据需要和可能，对现有等外公路逐步加以改造，使其达到相应技术等级的要求。

  第七条 公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。

  任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。

  【释义】本条是关于公路受国家保护和全体社会成员都有爱护公路的义务的规定。

  一、本条所说的“破坏”，是指故意实施的损及公路或公路附属设施完好的行为。本条所说的“损坏”，是指虽非故意，但客观上造成了损及公路或公路附属设施完好后果的行为。

  1．公路是花费大量投资建设起来的固定资产。由各级人民政府、交通主管部门投资建设的公路，属于国家财产；由国内外经济组织依法投资建设和经营的公路，投入资金的人在经营期限内，对所投资建设的公路享有财产权。我国《宪法》和《民法通则》都规定，国家的财产神圣不可侵犯，其他主体合法拥有的财产权利也受国家的保护，禁止任何组织和个人破坏国家和他人的财产（《宪法》第十二条、第十三条；《民法通则》第七十三条、第七十四条、第七十五条）。国家对公路的保护，也就是依法对国家财产和公路投资经营者合法财产权利的保护。对公路及公路附属设施的破坏、损坏或非法占用，是侵犯国家和他人财产权的违法行为。

  2．公路是国民经济的基础设施。破坏、损坏或非法占用公路，将会影响正常的经济秩序和社会生活秩序，特别是对重要干线公路的破坏、损坏，影响会更为严重。国家为维护正常的经济秩序和社会秩序，必须对公路予以保护。

  公路受国家保护。破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，将会受到法律的追究。对破坏公路或公路附属设施的行为，除了应承担民事赔偿相应的责任外，还要依法给予行政处罚。情节严重，构成犯罪的，将依照《刑法》的规定追究刑事责任。对损坏公路的行为，则主要是依法承担以损害赔偿为主要形式的民事责任。

  1．爱护公路及公路附属设施，是一切单位和个人的法定义务。任何单位和个人都应当履行此项法定义务，不为任何破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，否则将受到法律的追究。

  2．对破坏、损坏公路及公路附属设施和影响公路安全的行为进行检举、控告，是每个单位和个人拥有的权利。行使此项权利受法律的保护。对单位或个人的检举、控告，有关主管机关应当受理并依法调查处理；任何单位或个人都不得对检举人、控告人进行威胁、报复，或者以别的形式阻碍他人行使此项权利。

  县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

  县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。

  一、本条第一款规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。这里讲的“国务院交通主管部门”，现阶段即交通部。依照《宪法》和《国务院组织法》的规定，确定国务院各部、委的职责，属于国务院的职权。按照本法和国务院关于交通部“三定”方案的规定，交通部主管全国公路工作的职责最重要的包含：（1）作为《公路法》的行政执法机关，负责《公路法》在全国范围内贯彻执行的管理、监督；（2）根据国民经济与社会持续健康发展需要，制订全国公路行业的发展的策略、方针、政策、规章，并监督实施；（3）组织编制国道规划，并监督实施；（4）对公路建设实施行业管理，制定公路建设、养护方面的行业技术标准和统一规范，并监督实施；（5）制订公路路政管理工作规范，并监督实施；（6）管理有关公路规费稽征工作；（7）指导地方交通主管部门的公路管理工作；（8）法律和国务院规定由交通部负责的其他公路管理工作。

  二、本条第二款是对县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作的规定。这里讲的县级以上地方人民政府交通主管部门，是指县级以上地方人民政府的交通厅、局（但对上海、天津而言，则是指两市的市政设施建设工程管理局）。县级以上地方人民政府交通厅、局，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通主管部门指导下，依法主管本行政区域内的公路工作，对《公路法》在本行政区域内的贯彻执行来管理、监督。

  三、本条第三款是关于乡级人民政府对本行政区域内乡道的管理责任的规定。乡级政府负责乡道的建设和养护，应在上级政府交通主管部门的指导、帮助下，通过组织民工建勤、以工代赈等形式，做好本行政区域内乡道的建设和养护工作。

  我国公路管理工作的真实的情况是，全国各地几乎都设有在政府交通主管部门领导下作为独立事业单位的公路管理机构，即各地交通厅、局所属的公路管理局、处、所、段等。这些公路管理机构在公路工作的第一线直接从事公路的养护和路政管理工作。但由于这些公路管理机构均为事业单位，不是政府的行政主任部门，不具有行政管理职能，要行使有关的行政管理职能，需要有法律、法规的授权或者行政机关的依法委托。依照本款和本法第五十七条、第八十三条的规定，经县级以上地方人民政府交通主管部门决定，公路管理机构可以行使有关公路保护的行政管理（路政管理）和相关的行政处罚及采取有关行政措施的行政职责。

  【释义】本条是关于禁止公路“三乱”行为（指没有法律依据在公路上乱设卡、乱收费和乱罚款的行为）以及禁止在公路上非法强行拦截车辆的规定。

  一、公路是国民经济重要的基础设施，是城乡经济交流和人民生活交往的重要通道，在国民经济与社会持续健康发展中占有重要位置。保障公路畅通，维护正常的交通秩序，对促进经济和社会的发展具备极其重大意义。而违反法律、法规的规定，在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款及强行拦截车辆的行为，极度影响公路的畅通，破坏正常的交通秩序，增加车主的负担。必须坚决禁止。在一段时期内，一些地方的公路“三乱”行为曾十分严重，在社会上引起强烈不满。党中央、国务院对制止公路“三乱”的问题很看重，先后多次发文，对禁止公路“三乱”行为作出了明确的规定，并专门成立了由交通部、公安部和国务院纠正行业不正之风办公室等国务院有关部门组成的制止公路“三乱”的领导机构和办事机构，检查、处理公路“三乱”行为。经过一段时间的治理整顿，公路“三乱”行为已在很大程度上得到遏制，一些省份已在国道、省道上基本消灭了公路“三乱”。但是，在一些地方，公路“三乱”行为仍然时有发生。在公路立法中，对禁止公路“三乱”和非法拦截车辆的行为作出明确规定，运用法律的手段严厉打击公路“三乱”和非法拦截车辆的行为，是非常必要的。

  二、本条规定的禁止“三乱”行为的“公路”，包括国道、省道、县道、乡道等各行政等级的公路和各技术等级的公路，也包括现有的等外公路。依照本法第二条第二款的规定，这里讲的公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。本条所说的“任何单位”，既包括各类企业、事业单位和其他社会组织，也包括各级政府部门等国家机关。而由政府部门实施的公路“三乱”行为，直接损害了党和政府的形象，造成的社会危害更大。从实践中看，有些基层行政部门滥用权力，为当地或小团体的利益，在公路上非法设卡、收费、罚款，强行拦截车辆，是造成公路“三乱”重要原因。本条所说的“非法设卡、收费、罚款和拦截车辆”，是指违反法律或国务院的规定，或者违反国务院有关主管部门按照法律或国务院授权制定的行政规章的规定，未经依法批准，在公路上设立阻挡车辆正常通行的站卡、以各种名义向过往车辆收取费用、对过往车辆罚款以及以停车检查等名义拦截车辆的行为。这里讲的“拦截车辆”，是指以强迫方式阻止车辆正常通行的行为。

  三、本法和国务院及国务院有关主管部门对在公路上设卡、收费、罚款，作了严格的限制性规定。这些规定主要是：

  1．在公路上设立站、卡的规定。关于可以在公路上设立站、卡的主体的范围，依照本法第六章的规定，在本法规定的收费公路范围内，经依法批准，有关的交通主管部门或者公路经营企业可以在收费公路上设置对过往车辆收取通行费的收费站。此外，依照国务院办公厅1994年发布的《关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》（以下简称“通知”）的规定，公安部门可以在公路上设置检查站；交通部门可以在必要的公路路口、桥头、渡口、隧道口设置公路征费稽查站；林业部门可以在通过林区的公路上设置木材检查站。除上述三个部门和收费公路的经营企业外，其他任何部门、单位和个人，都不得在公路上设置任何形式的检查站、收费站或其他站、卡，也不得在公路上拦截车辆进行全方位检查、罚款或者收费。关于在公路上设立站、卡的审批，本法第六十四条规定，收费公路设置车辆通行费的收费站，应当报经省、自治区、直辖市人民政府审查批准；跨省、自治区、直辖市的收费公路设置车辆通行费的收费站，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定，协商不成的，由国务院交通主管部门决定。按照国务院办公厅“通知”的规定，公安部门设置检查站、交通部门设置征费稽查站、林业部门设置木材检查站，应当从保障公路畅通、安全和有利于交通运输出发，提出设站方案和申请，由省、自治区、直辖市人民政府统一规划、合理地布局、严格审批，各省、自治区、直辖市人民政府不得将审批权下放到下级人民政府；在国道上设置的检查站，应当由省、自治区、直辖市人民政府的公安部门、交通部门、林业部门分别报公安部、交通部、林业部备案。

  2．在公路上向车辆收费的规定。本法对可以向过往车辆收取通行费的收费公路的范围作了严格的限制性规定。即只有符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，经依法批准，方可收取车辆通行费：（1）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的公路；（2）由国内外经济组织依法有偿受让前项收费公路收费权的公路；（3）由国内外经济组织依法投资建成的公路（第五十九条）。关于收费公路应当达到的技术等级和规模，交通部、国家计委和财政部于1994年联合发布的《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》中提出，封闭（包括部分封闭）的汽车专用公路、平原微丘地区长度超过40公里或者在山岭重丘地区长度超过20公里的一般二级公路以及长度超过300米的公路桥梁（改渡为桥的可适当放宽到200米）、长度超过500米的公路隧道等符合相关规定收费公路范围的，经依法批准，可以收取车辆通行费。除了符合上述规定的收费公路外，任何单位和个人不得以任何名义在其他公路上向车辆收费。

  3．对公路上的车辆罚款的规定。主要指本法关于罚款处罚的规定以及国务院、有立法权的地方人大、政府及国务院有关主管部门制定的法规规章中关于在公路上罚款的规定。除此之外，依照《治安管理处罚条例》和国务院发布的《道路交互与通行管理条例》的规定，公安机关对违反道路交互与通行管理法规的车辆，可以依法处以罚款。

  第十条 国家鼓励公路工作方面的科学技术探讨研究，对在公路科学技术研究和应用方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

  【释义】本条是关于对在公路科学技术研究和应用方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定。

  专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。

  本法的规定一般适用于作为社会公共道路的公路。企业或者其他单位修建的为本单位与外部连结使用的专用道路，如矿山企业的矿区专用道路、森林企业的林区专用道路、国防科研基地的专用道路等，是由本单位自行建设、管理、养护，主要为本单位使用的。这些专用道路原则上不适用公路法的规定，但考虑到这些专用道路通常与公路相连，有与公路网规划的衔接问题，因此，本法第十五条和第十六条分别就专用公路的规划以及专用公路改划为社会公路的问题作了规定。除此之外，本法其他各条的规定均不适用于专用公路。