交通部下发公路PPP项目招投标新规 规范公路类PPP

  交通部下发公路PPP项目招投标新规 规范公路类PPP项目从项目发起至投标结束所有流程

  PPP门户讯：近日,交通部发布《政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标管理办法》(下称“管理办法”)(征求意见稿),现该意见已收集完毕。

  《管理办法》征求意见稿共八章五十七条,主要对公路类PPP项目从项目发起至投标结束所有流程进行了规范。

  《政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标管理办法》编制说明

  为进一步完善政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标制度,我局组织了《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通运输部令2015年第13号,以下简称“《管理规定》”)修订工作,经研究讨论,《管理规定》的名称修改为《政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标管理办法》(以下简称为“《投资人招投标管理办法》”),现已形成征求意见稿。

  编制《投资人招投标管理办法》是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会关于全面深化改革、全方面推进依法治国精神的需要,也是满足国家拓宽基础设施投资渠道,大力推进和发展PPP项目新政策新思路的需要。《投资人招投标管理办法》适用于政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目的投资人招标投标活动。《投资人招投标管理办法》以“合法性”、“适用性”、“前瞻性”为根本原则,对多年来公路建设领域实行PPP项目的经验和问题进行研究,以问题为导向,坚持改革创新,力求务实有效。

  (一)召开修订研讨会。依照国家鼓励支持PPP项目的新政策和新思路,2015年12月15日,我局在北京主持召开《管理规定》修订研讨会,参加会议的专家一致建议将《管理规定》修订为《投资人招投标管理办法》。2016年2月,编制完成《投资人招投标管理办法》草稿。

  (二)初步征求意见。我局于2016年第一、第二季度组织部分省市专家讨论《投资人招投标管理办法》草稿,修改形成《投资人招投标管理办法》征求意见稿。

  (一)界定政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目的主要操作方式。PPP公路建设项目包括特许经营、政府购买服务方式,其中特许经营包括BOT(建设-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)和TOT(转让-运营-移交)等多种形式。

  (二)划分各级交通运输主管部门的监督职责。按照政府提出的“简政放权”、“依法治国”等精神,明确交通运输部、省级交通运输主管部门在PPP公路建设项目投资人招标投标活动中的监督权限,将PPP公路建设项目的资格预审文件、招标文件、招标投标情况书面报告的备案权限交由省级交通运输主管部门负责。

  (三)规范PPP公路建设项目投资人招标方式。依据《招标投标法》和《政府采购法》相关规定,结合《收费公路管理条例》中“经营性公路建设项目应当采用招标投标方式选择投资者”有关要求,确定公开对外招标为选择PPP公路建设项目投资人的主要方式。对于涉及国家安全、国家秘密等特殊情况不适宜公开对外招标的项目,能够使用邀请招标方式选择投资人。在项目实施方案中项目交易条件具有不确定性的,招标人能够使用两阶段招标方式。两次招标均失败的情况下,报经本级人民政府批准后可以不再进行招标,根据意向社会资本的具体数量通过竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式选择投资人。

  (四)增加“PPP公路建设项目的发起和推介”章节。在项目实施方案编制期间,交通运输主管部门可以组织并且开展项目推介会,介绍项目情况、了解潜在投资人的财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息,既便于交通运输主管部门测试市场的反应程度,又能够保证项目实施方案的基本框架能够为大多数社会资本接受,提高招标成功的可能性。

  (五)结合PPP公路建设项目投资人招标的重点,设置了投标人应当满足的基本资格条件(包括联合体的基本资格条件),以保证投资人具备基本的投融资能力、项目管理能力和信誉等。

  (六)按照《招标投标法实施条例》规定,增加了公示中标候选人环节,以及退还投标保证金等相应条款。

  (七)增加“监督管理”章节,明确项目实施机构、交通运输主管部门在投资协议和PPP合作项目合同履行过程中的监管重点和职责,充分保证PPP公路建设项目实施的质量和效率。通过对多年来公路建设领域实行PPP项目的经验和问题进行研究,发现存在以下问题,一是交通运输主管部门只注重招商引资,缺乏对投资人履约责任的监管,导致个别PPP项目实施过程中资金链断裂;二是投资人具有逐利性,易重建设、轻运营,影响公路建设项目的建设质量和运营管理上的水准;三是交通运输主管部门对PPP公路建设项目的监管重点和思路尚不明晰。针对以上问题,有必要增加“监督管理”章节。

  (八)强调信息公开原则,明确了资格预审文件和招标文件关键内容的公开、中标候选人相关信息的公示、投资协议和PPP合作项目合同的公告、PPP项目相关信息的披露等环节,在招标、投标、评标、定标以及合同履行阶段做到最大限度的公开透明,接受社会公众监督。

  (九)建立对投资人的信用考核和管理制度,省级交通运输主管部门应当对投资人(包括其成立的项目公司)在招标投标、合同履行中的行为进行按时进行检查,检查结果在政府网站上向社会公示。存在不良行为信息的企业,在处罚期内不得担任其他PPP公路建设项目的投资人。

  第一条 为规范政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动,根据《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《收费公路管理条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》,制定本办法。

  第二条 在中华人民共和国境内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动,适用本办法。

  本办法所称政府和社会资本合作(PPP),是指政府为增强公路建设项目服务的供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务等方式,与社会资本建立的长期合作、风险分担及利益共享关系。

  本办法所称投资人,是指与政府合作,负责投资公路建设项目的社会资本合作者。

  根据PPP合作项目合同的约定,投资人能自行或者组建项目公司负责公路建设项目的融资、建设、运营、养护和移交的全部或者部分工作。

  (一)特许经营,是指政府依法授权社会资本或者项目公司,通过合同明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营公路建设项目并获得合理回报,提供公共服务的项目运作方式。

  特许经营包括BOT(建设-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)和TOT(转让-运营-移交)等多种形式,由社会资本或者项目公司依据PPP合作项目合同约定承担新建或者改扩建公路建设项目的融资、建设、运营和养护,或者根据PPP合作项目合同约定政府将存量公路建设项目的经营权有偿转让给社会资本或者项目公司,并由其负责运营和养护;合作期满后将公路及其附属设施、有关的资料等无偿移交给政府。

  (二)政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,将需由政府直接提供的非收费公路建设项目的融资、建设和养护,或者政府还贷公路的服务区经营管理等公共服务事项,选择具备条件的社会资本或者项目公司承担,合作期满后将公路及其附属设施、有关的资料等无偿移交给政府,并由政府根据PPP合作项目合同约定向社会资本或者项目公司支付合理费用的项目运作方式。

  第四条 政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动应当遵循公开、公平、公正、诚信、择优的原则。

  第五条 交通运输部依法对全国范围内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动实施监督管理。主要职责是:

  (一)根据有关法律、行政法规,制定相关规章制度,制定投资人招标文件示范文本;

  (二)指导和监督全国范围内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动。

  第六条 省级人民政府交通运输主管部门依法对本行政区域内政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动实施监督管理。主要职责是:

  (一)贯彻执行有关法律、行政法规、规章,结合本行政区域内的真实的情况,制定具体管理制度;

  (二)确定下级人民政府交通运输主管部门对政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动的监督管理职责;

  (三)经省级人民政府授权后,负责组织对列入国家高速公路网规划和省级人民政府确定的重点公路建设项目的投资人招标工作;

  (四)指导和监督本行政区域内的政府和社会资本合作(PPP)公路建设项目投资人招标投标活动,依法受理投诉,查处投资人招标投标活动中的违法行为;

  第七条 县级以上地方人民政府交通运输主管部门应该依据经济社会持续健康发展需求,以及有关法人和其他组织提出的PPP公路建设项目建议等,编制PPP公路建设项目实施方案。

  第八条 在项目实施方案编制期间,交通运输主管部门可以组织并且开展项目推介会,介绍项目情况、了解潜在投资人的财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息,进一步评估项目实施PPP模式的可行性,设计PPP模式的基本框架。

  第九条 交通运输主管部门应该依据项目特点,依法选择适当的投资人招标方式,并在项目实施方案中载明。PPP公路建设项目投资人应当采用公开招标方式来进行选择,但对于涉及国家安全、国家秘密等特殊情况不适宜公开对外招标的项目,能够使用邀请招标方式来进行。在项目实施方案中项目交易条件具有不确定性的,招标人能够使用两阶段招标方式。

  采用邀请招标方式的,交通运输主管部门应当在项目实施方案中详细阐明理由,且明确拟邀请参加投标的潜在投标人名单及相关情况。

  第十条 依据本级人民政府的授权,县级以上地方人民政府交通运输主管部门可当作项目实施机构,负责PPP公路建设项目的具体实施工作,相应职责包括:

  (六)负责按照PPP合作项目合同约定的移交方式、移交内容和移交标准收回项目相关资产。

  第十一条 政府对PPP公路建设项目投入的建设期补助能采用项目资本金注入或者投资补助等方式。采取项目资本金注入方式的,政府应当指定相关机构作为政府出资人代表依法参股项目公司;采取投资补助方式的,补助资金作为政府对项目的无偿投入。

  第十三条 招标人是经本级人民政府授权、组织投资人招标工作的项目实施机构。

  招标人能自行组织招标,也能委托具有相应资格的招标代理机构代理有关事宜。

  第十四条 PPP公路建设项目投资人招标实行资格审核检查制度。资格审核检查方式包括资格预审和资格后审。

  已按本办法第八条规定在项目实施方案编制期间开展推介工作且交易条件已明确的项目,能够使用资格后审方式来进行招标。

  第十五条 PPP公路建设项目投资人采用资格预审方式招标的,应当按照下列程序进行:

  (五)向通过资格预审的潜在投标人发出投标邀请书;向未通过资格预审的潜在投标人发出资格预审结果通知书;

  采用资格后审方式招标的,在完成招标文件编制并发布招标公告后,按照前款程序第(六)项至第(十三)项进行。

  第十六条 PPP公路建设项目投资人采用两阶段方式招标的,应当按照下列程序进行:

  第一阶段,招标人依法发布招标公告或者投标邀请书,编制和发出征询商务技术方案建议文件,向潜在投标人征询PPP公路建设项目的建设运营养护目标、交易条件等建议。招标人根据潜在投标人提交的商务技术方案建议书编制招标文件。

  第二阶段,招标人向在第一阶段提交商务技术方案建议书的投标人发售招标文件,投标人按照招标文件要求提交投标文件。评标委员会对投标文件评审后,推荐中标候选人。

  第十七条 招标人应该依据招标项目的特点和需要,对投标人的财务情况、投融资能力、从业经验和商业信誉等资格条件作出要求,但不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人,不得对不同所有制形式的潜在投标人实行歧视待遇。

  对于将设计或者施工任务作为交易条件纳入投资人工作范围的项目,应当允许具备投融资能力的各类投标人参与投标,招标人不得将具备设计或者施工资格能力作为可以参与投标的强制性条件。对于不具备设计或者施工资格能力的单位,应当允许其联合具备相应资格能力的设计单位或实施工程单位共同组成联合体参与投标,或者在其中标后,由项目公司依照我国现行法律和法规规定对设计或者施工任务进行招标。

  第十八条 招标人应当通过国家指定的全国性报刊、信息网络等媒介发布资格预审公告或者招标公告。

  第十九条 招标人应当参照交通运输部制定的PPP公路建设项目投资人招标资格预审文件示范文本编制资格预审文件,并结合项目特点和要确定资格审核检查标准。

  招标人应当组建资格审核检查委员会对递交资格预审申请文件的潜在投标人进行资格审核检查。资格审查委员会的专家构成和抽取适用本办法关于评标委员会的规定。

  第二十条 招标人应当参照交通运输部制定的PPP公路建设项目投资人招标文件示范文本,并结合项目特点和需要编制招标文件。

  需要成立项目公司的,招标人应当与依法选定的投资人签订投资协议,约定其在规定期限内注册成立项目公司,并与项目公司签订PPP合作项目合同。无需成立项目公司的,招标人应当与投资人直接签订PPP合作项目合同。

  第二十二条 招标文件应当合理分配项目实施过程中政府和项目公司可能承担的各类风险,并对合作内容、合作期限、政府的承诺和保障等相关交易条件予以说明。合作内容、合作期限、政府的承诺和保障等相关交易条件不得超出经审定的项目实施方案规定的范围。

  编制资格预审申请文件时间,自资格预审文件开始发售之日起至潜在投标人提交资格预审申请文件截止之日止,不可以少于十五日。

  编制投标文件的时间,自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不可以少于三十日。

  第二十四条 在开标前,招标人可以视项目的详细情况,对潜在投资人的资格条件进行考察核实。

  第二十五条 省级人民政府交通运输主管部门负责制订对资格预审文件、招标文件和招标投标情况书面报告的备案管理制度。

  第二十六条 招标人应当自资格预审文件或者招标文件开始发售之日起,将其关键内容上传至招标项目所在地省级交通运输主管部门政府网站上进行公开,公开内容有项目概况、对申请人或者投标人的资格条件要求、资格审核检查办法、评标办法、招标人联系方式等,公开时间至提交资格预审申请文件截止时间2日前或者投标截止时间10日前结束。

  招标人发出的资格预审文件或者招标文件的澄清或者修改涉及到前款规定的公开内容的,招标人应当在发出澄清或者修改的同时,将澄清或者修改的内容上传至前款规定的网站。

  第二十七条 投标人是响应招标、参加投标竞争的中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。

  第二十八条 招标人应该依据招标项目的特点和真实的情况,在招标文件中对投标人的资格条件作出要求。投标人应当至少具备以下基本条件:

  (一)最近连续三年每年均为盈利,且年度财务报告应当经具有法定资格的中介机构审计;

  (二)具有不低于项目总投资估算或者项目资产评定估计值的投融资能力,其中净资产与项目总投资估算的比例不低于国务院规定的公路项目最低资本金比例;

  (三)商业信誉良好,在经济活动中无重大违法违反相关规定的行为;在银行、税务和工商信用评估系统中无不良记录。

  第二十九条 两个以上的境内外法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个投标人的身份共同投标。

  联合体总资产、净资产和投融资能力按照共同投标协议的出资比例加权总和确定,联合体各方在其承担的工作范围内应当符合招标人对投标人的相应资格条件要求。

  以联合体形式参加投标的,应当提交联合体各方签订的共同投标协议。共同投标协议应当明确约定联合体各方的出资比例、相互关系、拟承担的工作和责任。联合体中标的,联合体各方应当共同与招标人签订项目投资协议,并向招标人承担连带责任。

  第三十条 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件,投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。

  第三十一条 招标文件明确要求提交投标保证金的,投标人应当按照招标文件要求的额度、期限和形式提交投标保证金。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。

  境内投标单位以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出,投标保证金未从基本账户转出的,招标人有权在招标文件中将其作为否决投标的情形。

  招标人不得挪用投标保证金,不得随意更改招标文件载明的投标保证金的收取形式、金额以及返还时间,不得在资格预审期间收取任何形式的保证金。

  第三十二条 投标人参加投标,不得弄虚作假,不得与其他投标人串通投标,不得采取商业贿赂以及其他不正当手段谋取中标,不得妨碍其他投标人投标。

  第三十三条 开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。

  开标由招标人主持,邀请所有投标人代表参加。招标人对开标过程应当记录,并存档备查。

  第三十四条 评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人代表和公路、财务、法律等方面的技术、经济专家组成,成员人数为七人以上单数,其中技术、经济等方面的专家不可以少于成员总数的三分之二。

  评标委员会中的公路专家应当由招标人从国家或者省级公路工程建设项目评标专家库有关专业中随机抽取;财务、法律专家可由招标人从相应专家库中随机抽取,也可由招标人直接指定。

  与投标人有利害关系以及别的可能影响公正评标的人员不得进入相关项目的评标委员会,已确定进入的应当更换。

  第三十五条 评标委员会可以以书面方式要求投标人对投标文件中含义不明确、对同类问题表述不一致或者有明显文字错误的内容作出必要的澄清或者说明,但是澄清或者说明不得超出或改变投标文件的范围或改变投标文件的实质性内容。

  第三十六条 PPP公路建设项目投资人招标的评标办法能采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。

  采用综合评估法的,应当在招标文件中载明对投标报价(收费期限、需要政府给予的财政补贴额度、投资人提出的合理投资回报率、政府承诺的通行费收入最低需求、投资人承诺的收费权转让费等)、相应管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法,根据综合得分由高到低推荐中标候选人。

  第三十七条 评标完成后,评标委员会应当向招标人提交书面评标报告。评标报告中推荐的中标候选人应当不超过3个,并标明排序。

  评标报告应当由评标委员会全体成员逐页签字。对评标结果有不同意见的评标委员会成员应当以书面形式说明其不同意见和理由,评标报告应当注明该不同意见。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字又不书面说明其不同意见和理由的,视为同意评标结果。

  第三十八条 招标人应当自收到评标报告之日起3日内,在招标项目所在地省级交通运输主管部门政府网站上公示中标候选人,公示期不可以少于3日,公示内容包括:

  第三十九条 招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。

  排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金,或者被查实存在影响中标结果的违背法律规定的行为等情形,不符合中标条件的,招标人可根据评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人,也能重新招标。

  第四十条 有以下情形之一的,招标人在分析招标失败的原因并采取对应措施后,应当依照本办法重新招标:

  重新招标后投标人仍少于3个的,报经本级人民政府批准后可以不再进行招标,招标人根据意向社会资本的具体数量通过竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式选择投资人,选择程序参照《中华人民共和国政府采购法》有关法律法规执行。

  第四十一条 招标人确定中标人后,应当在十五日内向中标人发出中标通知书,同时通知所有未中标的投标人。

  第四十二条 招标文件要求中标人提供履约保证金的,中标人应当提供。履约保证金不允许超出投资人项目资本金出资额或者项目资产评估值的百分之十。

  第四十三条 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内按照招标文件和中标人的投标文件订立书面投资协议。招标文件未强制规定中标人必须成立项目公司的,中标人能自行作为特许经营者或政府所需服务的提供者,并与招标人直接签订PPP合作项目合同。

  除招标文件明确规定可以谈判的内容外,投资协议的主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。投资协议一般来说包括以下内容:

  招标人最迟应当在与中标人签订投资协议后五日内向所有投标人退还投标保证金,以现金或者支票形式提交的投标保证金,应当同时退还投标保证金的银行同期活期存款利息。

  第四十四条 招标文件规定中标人须成立项目公司的,中标人应当在规定的期限内到工商行政管理部门办理项目法人的工商登记手续,完成项目法人组建。项目公司的章程应当经招标人审核认可。

  第四十五条 招标人与项目公司应当在招标文件规定的期限内签订PPP合作项目合同。除招标文件明确规定可以谈判的内容外,PPP合作项目合同的主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。PPP合作项目合同一般来说包括以下内容:

  (三)项目公司的营业范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;

  第四十六条 招标人应当自投资协议和PPP合作项目合同签订之日起2个工作日内,将上述协议和合同在项目所在地省级人民政府交通运输主管部门政府网站上公告,但上述协议和合同中涉及国家秘密、商业机密的内容除外。

  第四十七条 项目实施机构应该依据投资协议和PPP合作项目合同约定,监督投资人是否履行出资义务,项目公司是不是履行PPP合作项目合同约定的融资、建设、运营养护、维修等义务。

  第四十八条 项目实施机构应当对项目建设、运营及养护资金的到位以及使用情况实施监督,督促各类资金按照投资协议和PPP合作项目合同约定及时足额到位,防止抽逃、挪用、挤占或者截留相关资金等问题,保证项目建设、运营及养护资金专款专用。

  第四十九条 项目实施机构应当对项目的工程建设质量、运营养护质量和服务的品质建立有效的监测制度,定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,充分保证项目实施的质量和效率。

  第五十条 项目实施机构可以通过招标方式直接采购设计审查服务、施工监理服务或者中心试验室试验检测服务,对PPP公路建设项目的设计及工程质量进行监控。

  项目实施机构可以聘请第三方机构对项目的建设成本以及各年度运营养护成本进行审计。

  第五十一条 项目移交时,项目实施机构应当按照PPP合作项目合同的约定聘请中介机构对项目的技术状况和服务水平进行仔细的检测,未达到PPP合作项目合同约定标准的,项目公司应当承担养护维修责任。

  第五十二条 项目实施机构和项目公司应当将合作内容的变更或者终止、项目建设运营、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表等有关信息按规定向社会公开。

  项目公司应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标,并依法接受年度财务审计。

  第五十三条 交通运输主管部门应该依据国家相关法律和法规对项目履行行政监管职责。

  第五十四条 社会公众有权对PPP公路建设项目的建设运营养护和服务的品质做监督。发现项目企业存在违反法律法规行为、提供的服务未达到约定标准或者存在侵犯公众其他合法权益的行为时,社会公众可以向项目公司提出意见,项目公司应当及时予以改正。项目公司未在合理期限内予以改正的,社会公众有权向项目所在地省级人民政府交通运输主管部门投诉。

  第五十五条 省级人民政府交通运输主管部门应当建立对PPP公路建设项目投资人的信用考核和管理制度,并对投资人(包括其成立的项目公司)在招标投标、协议和合同履行中的行为进行按时进行检查,检查结果在政府网站上向社会公示。存在不良行为信息的企业,在处罚期内不得担任其他PPP公路建设项目的投资人。

  第五十六条 对招投标活动中的违背法律规定的行为,应当依照国家有关法律、法规的规定予以处罚。

  第五十七条 本办法自2017年 月 日起施行。《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通运输部令2015年第13号)同时废止。

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