中华人民共和国公路法释义（十）
第二十五条公路建设项目的施工，须按国务院交通主管部门的规定报请县级以上地方人民政府交通主管部门批准。
现行的国务院交通主管部门的规定，是指交通运输部发布的《公路建设市场管理办法》。《公路建设市场管理办法》第三十条规定：公路工程应严格执行开工报告制度。
开工报告由建筑设计企业（业主）按《公路建设市场管理办法》第七条规定向有管辖权的交通行政主任部门报批，交通行政主任部门应在收到公路工程开工报告表之日起15日内予以批复，工程经批准后方能开工。
对于县级以上地方人民政府交通主管部门在批准公路建设项目施工方面的职责划分，交通运输部在该办法第七条中作了规定：
1.国道主干线项目和国家、部重点公路工程建设项目，由国务院交通行政主任部门和省级交通行政主任部门共同管理；
3.中外合资、合作、贷款投资等形成的公路工程建设项目，除执行有关法律法规外，应接受交通行政主任部门的管理和监督。
因此，公路建设项目的施工，实施工程单位应严格按照交通运输部的规定，报请交通主管部门批准后方可进行。
承担公路建设项目的设计单位、实施工程单位和工程监理单位，应当依照国家有关规定建立健全质量保证体系，落实岗位责任制，并依照有关法律法规、规章以及公路工程技术标准的要求和合同约定进行设计、施工和监理，保证公路工程质量。
本条是对公路建设必须符合公路工程技术标准以及承担公路建设项目的有关单位应当保证公路工程质量的规定。
一、本条的含义：要求公路建设必须符合公路工程技术标准。这一要求，旨在促进公路建设的技术进步，保证公路工程质量，保障公路使用者的人身和财产安全。
根据《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国标准化法实施条例》和国家相关工程建设的法律、行政法规，对需要在全国范围内统一的某些技术要求，应制定国家标准；对没有国家标准而需要在全国某个行业范围内统一的某些技术要求，可以制定行业标准。国务院有关行政主管部门根据《中华人民共和国标准化法》和国务院工程建设行政主管部门确定的行业标准管理范围，履行行业标准的管理职责。
交通运输部作为公路建设的行政主管部门，于1981年发布了《公路工程技术标准》，随着公路建设事业的不断发展和公路技术等级的不断提高，先后多次进行修订，使之适应我国公路规划和公路建设的需要。1994年8月2日，交通运输部对该标准作了进一步修订。在新颁布的《公路工程技术标准》中，将公路按照交通量及使用任务、性质分为两类五个等级，根据公路的不同类别和等级，规定了相应的有关路线、路基、路面、桥涵、车辆人群荷载、隧道、路线交叉以及沿线设施等方面的具体技术要求。
二、承担公路建设项目的设计单位、施工单位和工程监理单位应当按照国家有关法律法规，建立健全质量保证体系，落实岗位责任制。
按照交通运输部发布的《公路建设市场管理办法》规定，公路工程实行“政府监督、社会监理、企业自检”的三级质量保证体系。
1992年6月10日，交通运输部发布的《公路工程质量监督暂行规定》第四条明确规定：凡新建和改建的公路工程基本建设项目及其附属工程和配套服务设施均应由公路工程质量监督部门进行监督。《公路工程质量监督暂行规定》第三条规定：公路工程质量监督部门是政府对公路工程质量进行监督管理的专职机构，依据国家有关法规和现行技术规范、规程和质量检验评定标准，代表政府对公路工程质量进行强制性的监督管理。建设、设计、施工、监理单位在工程施工阶段都应接受公路工程质量监督部门的监督。同时，该规定中还对各级基本建设工程质量监督站的设置及其职责、监督程序等作了具体规定。
为了实现三级质量保证体系中的社会监理，提高投资效益和施工管理水平，交通运输部于1992年5月16日发布了《公路工程施工监理办法》。该办法第五条规定：交通运输部和各省、自治区、直辖市交通运输厅（局）按统一领导、分工负责的原则管理公路工程施工监理工作。各级交通主管部门必须确保监理单位独立、公正行使监理职权。这里的监理单位，主要是指经交通运输部公路工程建设主管机关批准成立、取得营业执照，受公路建设单位委托从事公路工程建设项目（包括配套、辅助工程）的施工监理业务活动，具有法人资格的咨询公司、监理公司、监理事务所或者兼营工程施工监理业务的勘探、设计、科学研究单位。该办法对社会上承担公路工程施工监理业务的单位在计划管理、质量控制等方面的职责权限，都作了严格规范。
为了保证公路工程质量，提高投资效益，在加强政府监督和社会监理的同时，根据三级质量保证体系的要求，施工单位还应当进行企业自检。公路工程项目的施工企业，在自觉接受政府监督、积极配合监理单位搞好监理工作的基础上，建立和加强自身的质量保证体系，健全各项质量管理责任制度，根据工程规模、难易程度、合同工期、施工现场条件等因素，自行配备专职的质量自检人员，对本企业的施工质量进行自我监督、自我检查。
承担公路建设项目的有关单位，只有按照上述规定的要求，建立健全“政府监督、社会监督、企业自检”的三级质量保证体系，落实岗位责任制，才能保证公路工程项目按照审定的规划、技术标准和规模组织建设，保证公路建设按照国家规定的基本建设程序和公路工程技术标准进行，使工程质量符合检评标准和合同要求，有效控制工程工期与合理造价，保证公路工程质量，进而保障公路使用者的人身、财产安全，使公路的社会效益得以充分发挥。
三、承担公路建设项目的设计单位、施工单位和工程监理单位，应当依照有关法律和法规、规章以及公路工程技术标准的要求和合同约定进行设计、施工和监理。
在公路工程建设项目的设计、施工与监理方面，交通运输部颁发了《公路工程施工招标投标管理办法》《公路工程施工监理办法》《公路建设市场管理办法》等部门规章加以规范。因此，要求设计单位、施工单位和工程监理单位在承担公路建设项目的设计、施工和监理任务过程中，一方面要严格遵守有关法律法规、规章和公路工程技术标准的要求；另一方面还应当依照《中华人民共和国经济合同法》的要求，签订合同，在合同中明确规定双方的权利和义务，严格履行合同约定。只有这样，才能保证公路工程质量，提高投资效益。
第二十七条公路建设使用土地依照有关法律、行政法规的规定办理。公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则。
土地是人类赖以生存的最基本资源，也是一种不可再生的资源。由于土地资源具有特殊的性质和重要性，国家对土地资源实行依法管理。《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》《基本农田保护条例》等法律、行政法规，为公路建设使用土地提供了法律上的依据。根据现行的法律法规，公路建设使用土地应按照下列规定办理：
一、依法征用土地。依法征用土地，是取得公路建设用地使用权的重要途径。其含义是指建设单位持国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，要求使用集体所有的土地，经县级以上人民政府批准，并依法对被征用土地的单位给予经济补偿。征用土地的具体程序：
1.申请选征。用地单位持经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准的建设项目设计计划书或者其他有效批准文件，向拟征土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门申请，经同意后进行选址。占用基本农田保护区内耕地的，需经同级农业行政主管部门签署意见后，报县级以上人民政府批准。在城市规划区范围内选址，还应取得城市规划管理部门的同意。一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请，不得化整为零。分期建设的项目，不得先征待用。公路建设使用土地，可以分段申请批准，办理征地手续。
2.协商征地数量和补偿安置方案。建设用地地址选定后，由所在地的县级以上人民政府土地管理部门组织用地单位、被征地单位及相关的单位，商定预计征用的土地面积和补偿安置方案，签订初步协议。
3.核定用地面积。建设项目的初步设计经批准后，用地单位持有关批准文件和建设用地图，向原审查同意的部门正式申报建设用地面积，并按《土地管理法》规定的权限，经县级以上地方人民政府审定后，在土地管理部门的支持下，由用地单位与被征地单位签订协议。
二、依法划拨。依法划拨是指公路建设单位需要使用国家所有的荒山、荒地、滩涂以及其他单位使用的国有土地，按照国家建设征用土地的程序和批准权限，经批准后取得国有土地的使用权。使用国有荒山、荒地的，无偿划拨。使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位理应当给予适当补偿；原使用单位需要搬迁的，建设单位应负责搬迁。
公路建设单位因施工需要，在征用土地范围外需要增加临时用地的，应当向当地县级以上人民政府土地管理部门提出临时用地申请，报同级人民政府批准。在城市规划区需要增加临时用地的，应当先向城市规划行政主任部门提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门提出临时用地申请。临时使用集体所有的土地，依照《土地管理法》给予补偿。公路建设使用土地除依法办理外，同时要注意贯彻“保护耕地、节约用地”的原则。切实保护耕地、节约利用土地是现实的迫切需要，也是法律法规所明确的原则。具体讲，在公路建设中保护耕地、节约利用土地就是要全面规划，加强管理，不占或尽量少占用耕地，充分利用荒山、荒地、劣地以及产量低或不宜改造成耕地的土地；在公路建设过程中，防止土地盐渍化和水土流失；临时使用的土地，使用后应及时清理，保证土地的及时恢复耕种。
第二十八条公路建设需要使用国有荒山、荒地或者需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的，依照有关法律、行政法规的规定办理后，任何单位和个人不得阻挠或者非法收取费用。
本条是对公路建设使用国有荒山、荒地和在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的规定。
公路建设需要使用大量的土地。但使用土地，应本着保护耕地、节约用地的原则。而使用荒山、荒地则是贯彻上述原则的有效途径，同时也可以使公路建设减少成本、节约开支。我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《土地管理法》第三十四条规定：国家建设使用国有荒山、荒地以及其他单位使用国有土地的，依照国家建设征用土地的程序和批准权限经批准后划拨使用国有荒山、荒地的，无偿划拨。
公路建设需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的，应当依照有关法律、行政法规的规定办理。《土地管理法实施条例》第十五条规定：单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。
由此可见，公路建设使用国有荒山、荒地或者在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土，应当按照有关的法律、行政法规的规定办理相应的手续；需要缴费的，应当依法缴纳费用。在履行完相应的手续后，公路建筑设计企业即取得合法使用权，任何单位和个人不得阻挠或者非法收取费用。
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